In een dichtbebouwd land als Nederland, waar ruimte schaars is en bouwkosten stijgen, worden bestaande gebouwen steeds vaker verbouwd om toekomstbestendig te blijven, extra woonruimte te creëren of geschikt te maken voor een nieuwe functie. Maar wat betekent dit voor de brandveiligheid? Aan welke eisen moet het gebouw in deze situatie voldoen?
In deze kennispublicatie duiken we in de verbouwvoorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Wanneer gelden deze voorschriften? Is er een omgevingsvergunning benodigd en zo ja, bij welke beoogde aanpassing? Wat houdt het ‘rechtens verkregen niveau’ in? En welke rechtszekerheid mag je ontlenen aan een verleende vergunning?
Onze ervaring uit de praktijk is dat er veel onduidelijkheid heerst omtrent het aan te houden niveau bij een verbouwactiviteit.
Op basis hiervan geven wij in deze kennispublicatie antwoorden op deze vragen.
Juridisch kader
Gebouwen moeten voldoen aan de publiekrechtelijke voorschriften welke zijn opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Vanuit het Bbl wordt onderscheid gemaakt tussen nieuwbouwvoorschriften (hoofdstuk 4) en bestaande bouw voorschriften (hoofdstuk 3).
De voorschriften voor bestaande bouw vormen de publiekrechtelijke ondergrens, waar elk gebouw in Nederland (in beginsel) ten minste aan moet voldoen. Maar wat is geldend bij een verbouwactiviteit? Indien een gebouw wordt verbouwd, dient rekening te worden gehouden met de in hoofdstuk 5 van het Bbl opgenomen verbouwvoorschriften.
Is voor de verbouwing een omgevingsvergunning benodigd?
Een verbouwactiviteit is gedefinieerd als het ‘gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten, anders dan vernieuwen na sloop waarbij alleen de oorspronkelijke fundering resteert’ (bijlage I Bbl). Doorverwijzend naar de definitie van de term ‘bouwen’, zoals opgenomen in de Omgevingswet, kan worden geconcludeerd dat een verbouwactiviteit tevens een bouwactiviteit betreft, waardoor elke fysieke aanpassingen/wijziging van een bouwwerk in beginsel omgevingsvergunningsplichtig is voor de activiteit bouwen (zie de landelijke vergunningsplicht in artikel 5.1 lid 2 sub a Omgevingswet).
Paragraaf 2.3.2 van het Bbl behandeld de omgevingsvergunningsplichtige gevallen bouwactiviteiten. In deze paragraaf worden de vergunningsplichtige bouwactiviteiten voor bouwwerken met en zonder dak (artikel 2.25 en 2.26 Bbl) aangewezen.
In deze paragraaf wordt eveneens een opsomming van omgevingsvergunningsvrije bouwactiviteiten gegeven betreffende de technische bouwactiviteit. Een omgevingsvergunning activiteit bouwen voor een technische bouwactiviteit is niet benodigd indien:
- voor de beoogde verbouwactiviteit de in artikel 5.1 van de Omgevingswet opgenomen verbodsbepaling niet wordt aangewezen; of
- de bouwactiviteit wordt uitgezonderd van de omgevingsvergunningplicht.
In alle andere situaties dient voor de verbouwing een omgevingsvergunning activiteit bouwen bij het bevoegd gezag te worden aangevraagd. Deze vergunningsaanvraag moet hierbij voldoen aan de in de Omgevingsregeling omschreven indieningsvereisten.
Opgemerkt wordt dat ook indien geen omgevingsvergunning voor de (ver-)bouwactiviteit is benodigd, niet in afwijking van het Bbl mag worden gebouwd. Dus ook bij vergunningsvrije aanpassingen dient te worden voldaan aan de in het Bbl opgenomen verbouwvoorschriften, enkel ontbreekt hierbij de preventieve toets.
Aan welk kwaliteitsniveau dient de verbouwing te voldoen?
Bij aanpassingen aan een bestaand gebouw wordt vanuit het verbouwvoorschrift (artikel 5.4 Bbl) als hoofdregel het zogenaamde ‘rechtens verkregen niveau’ van toepassing verklaard. Voor enkele specifieke onderdelen wordt in afwijking van het ‘rechtens verkregen niveau’ aanvullende eisen vanuit de bouwregelgeving gesteld. Deze aanvullende voorschriften zijn opgenomen in paragraaf 5.3 van het Bbl.
Bij de vaststelling van het ‘rechtens verkregen niveau’ is de laatst afgegeven omgevingsvergunning activiteit bouwen (voorheen bouwvergunning) in de basis leidend. Op basis hiervan kan het rechtens verkregen niveau worden omschreven als het actueel aanwezige kwaliteitsniveau van een gebouw, mits dit rechtmatig is verkregen.
Een verbouwing mag in de basis geen afbreuk doen aan het rechtens verkregen niveau. Dit impliceert dat de kwaliteit en hiermee het veiligheidsniveau van het gebouw niet mag afnemen. Vanuit artikel 5.5 van het Bbl wordt in aanvulling hierop expliciet aangegeven dat het rechtens verkregen niveau naar boven door de nieuwbouwvoorschriften en naar beneden door de bestaande bouw voorschriften begrensd is. Indien het rechtens verkregen niveau voorafgaand aan de verbouwing onder de publiekrechtelijke ondergrens ligt, dient na de verbouwing ten minste te worden voldaan aan de bestaande bouwvoorschriften (2e lid artikel 5.5 Bbl), rekening houdende met de verbouwvoorschriften.
Wat houden de verbouwvoorschriften in?
Overeenkomstig artikel 5.4 Bbl is de hoofdregel dat bij een verbouwing moet worden voldaan aan het rechtens verkregen niveau, tenzij in afdeling 5.3 Bbl anders is bepaald. In deze afdeling zijn voor een aantal onderdelen specifieke voorschriften opgenomen, waarmee ten tijde van een verbouwing rekening dient te worden gehouden. Met betrekking tot brandveiligheid kent deze afdeling aanvullende eisen voor:
- constructieve veiligheid bij brand;
- beperking van het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie;
- beperking van het ontwikkelen van brand en rook;
- beperking van uitbreiding van brand;
- verdere beperking van uitbreiding van brand en beperking van verspreiding van rook; en
- vluchten bij brand.
Dit kan in de praktijk resulteren tot aanvullende voorzieningen (zoals het toepassen van een vrijloopdeurdranger) bij een verbouwactiviteit. Hierbij wordt opgemerkt dat de verbouwvoorschriften enkel van toepassing zijn op de onderdelen die daadwerkelijk worden verbouwd. Onderdelen die geen onderdeel uitmaken van de verbouwing moeten voldoen aan het rechtens verkregen niveau en hiermee ten minste aan het niveau bestaande bouw.
Welke rechtszekerheid vloeit voort uit een verleende vergunning?
Een verleende omgevingsvergunning m.b.t een technische bouwactiviteit kan worden beschouwd als contract met het bevoegd gezag waarin afspraken omtrent het bouwen (schriftelijk) zijn vastgelegd, waaraan voldaan moest worden bij de oprichting en oplevering van het bouwwerk. Overeenkomstig de Omgevingswet mocht en mag immers niet zonder of in afwijking van de verleende omgevingsvergunning worden gebouwd.
Het Bbl voorziet in een voorrangsregel (artikel 2.7a) welke bij een conflict tussen de voorschriften uit een omgevingsvergunning en de voorschriften uit hoofdstuk 4 (nieuwbouw) of hoofdstuk 5 (verbouw) van het Bbl, regelt waaraan (ten minste) moet worden voldaan.
Deze voorrangsregel geeft aan dat indien een verleende omgevingsvergunning in strijd is met de voorschriften uit de genoemde hoofdstukken van het Bbl, in beginsel de voorschriften uit de vergunning prevaleren. De rechtszekerheid van de omgevingsvergunning is hiermee behouden, zoals voorheen was omschreven in artikel 1b Woningwet.
Meer weten over brandveiligheid bij verbouw?
Wil je meer kennis opdoen over de geldende brandveiligheidsvoorschriften bij verbouwingen en inzicht krijgen in de impact van deze voorschriften op het ontwerp en in de praktijk? Schijf je dan in voor de door onze zusterorganisatie Obex Opleidingen gloednieuw ontwikkelde opleiding ‘Specialisatie Brandveiligheidseisen bestaande bouw en verbouw’.
In deze praktijkgerichte meerdaagse opleiding leer je op welke wijze vastgesteld kan worden of wordt voldaan aan de brandveiligheidseisen bij verbouw en bestaande bouw, met concrete toepassing van het rechtens verkregen niveau. Wat deze opleiding uniek maakt, is de directe koppeling tussen opleiding en advies: onze docenten zijn niet alleen ervaren docenten, maar ook actief als brandveiligheidsadviseurs. Hierdoor kunnen zij de lesstof onderbouwen met actuele casussen en praktijkvoorbeelden uit hun dagelijkse adviespraktijk. Je leert wanneer sprake is van verbouw of nieuwbouw, welke eisen van toepassing zijn en hoe deze zich verhouden tot vergunningen en regelgeving. Ook tijdelijke bouw en monumenten komen aan bod, waarmee een volledig beeld wordt gegeven van bouwregelgeving (aangaande brandveiligheid) met betrekking tot het bestaande vastgoedbestand in Nederland.
